Usos e abusos das medidas provisórias
Luiz Edson Fachin [i]
Tornou-se lugar comum apontar abuso na utilização das medidas provisórias. Impende, nada obstante, rever a contextualização desse instrumento como criado em 1988. Naquela atmosfera, em consonância com a restauração democrática, extirpou-se o decreto-lei. Ao fazê-lo, buscou-se conferir, mediante uso racional de outro meio, celeridade na gestão do Estado, sem avançar contra o balanço entre os Poderes. A promessa fazia sentido.
Nesse berço foi gerada a medida provisória, embalando-se, em parte, de experiência similar existente em alguns países. Assim, a Constituição propiciou ao Executivo a possibilidade de edição de lei material, sob controle parlamentar. Sepultou ali, formalmente, o decreto-lei.
Nada obstante, o País que viu o constituinte selar pacto antenupcial para limitar essa atuação legiferante no casamento entre o Executivo e a medida provisória, acordou atônito logo após brevíssima lua-de-mel, com colossal edição de MPs. Justificativas não faltam.
Não se governa sem medida provisória, declarou eminente Ministro da Justiça. Com efeito, basta ver alguns dados: no Governo José Sarney, 125 MPs, Fernando Collor, 89; Itamar Franco, 142; Fernando Henrique, 160 no primeiro mandato, e 103 no segundo.
A seu turno, o Presidente Lula vem de editar, agora em 3 de janeiro, a MP 413, dispondo sobre tributação e turismo. Encerrou o ano de 2007 com 70 medidas provisórias; a maior parte daquele elenco foi de matéria de verba orçamentária suplementar, destinada a Estados, Municípios, militares, bombeiros, entre outros.
De tais medidas originárias, a maioria, ressalte-se, foi aprovada pelo Congresso.
A proliferação tem navegado nessas ondas e na concessão ainda maior que ao Executivo fez o Congresso Nacional ao editar, em 2001, a Emenda Constitucional 32, por intermédio da qual alterou o art. 62 da Carta Magna. Como decorrência, eliminou a automática convocação do Congresso, caso estivesse em recesso, e fez letra morta do prazo de eficácia de trinta dias, caso não fosse convertida em lei. Foram beneplacitadas todas as medidas provisórias editadas antes de 11.09.2001, mantendo-as em vigor "até que medida ulterior as revogue explicitamente ou até deliberação do Congresso Nacional".
Com essa moldura, ampliou-se sobremaneira o retrato da MP. O provisório se revelou permanente.
Chamado a desatar alguns nós que daí emergiram, o Poder Judiciário em diversas ocasiões apenas secundou o Executivo, como fez o STF, quer no julgamento da ação direta de inconstitucionalidade 1.417, na qual deliberou que a conversão em lei da medida provisória supera por si só a contestação do preenchimento dos requisitos de urgência e relevância, quer no Recurso Extraordinário 232.896, chancelando força de lei à medida provisória não apreciada pelo Congresso, mas reeditada por meio de nova medida. Em outras oportunidades o STF desempenhou substancial papel quando, por exemplo, na ação direta de inconstitucionalidade 1.135, em matéria de previdência social, sufragou inconstitucionalidade da MP por violação da regra da anterioridade.
Na sinfonia democrática dos três poderes, não pode haver resignação de algum deles à condição de segundo violino da orquestra.
Não se advoga, porém, a simples extinção das medidas provisórias do processo legislativo. Também não se sustenta que cumpre ao Supremo Tribunal Federal o papel exclusivo de decidir sobre limites e possibilidades diante do caso concreto.
A questão requer compreensão contextualizada, apta a não passar uma simples borracha para apagar o pretérito, a não vislumbrar o presente e contribuir para semear ainda mais descrédito futuro aos poderes democraticamente constituídos. A esse debate não se pode comparecer operando verdes bravatas retóricas como fosse um "baile de máscara". Compete não confundir a função com o abuso respectivo: a advocacia não se identifica com o advogado que viola código de ética; a magistratura não se espelha no juiz que infringe regras de sua deontologia; e o parlamento não se resume a quem dele se serve ao invés de nele servir à sociedade.
É necessário encontrar ponto de equilíbrio, um novo paradigma que deve resultar desse movimento pendular. O controle primário do uso é dever do Poder Legislativo (daí a importância da consciência do eleitor na escolha de seus integrantes); na ausência desse exercício parlamentar, o exame dos limites constitucionais caberá ao Judiciário, ceifando, de plano, os excessos.
Espera-se que o futuro seja testemunha de que a criação da medida provisória não tenha sido tão-só um requentar do decreto-lei. O desafio está no ar: quando o ontem pauta o porvir, ele transforma em pesadelo os sonhos outrora acalentados.
[i] Advogado, Professor da Faculdade de Direito da UFPR e da PUC/PR.
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